《国土资源环境承载力评价技术要求（试行）》技术资料全文与要点

文件概况

《国土资源环境承载力评价技术要求（试行）》是国土资源部于2016年7月发布的部门技术文件（以附件形式印发），分土地部分和地质部分两部分，其中土地部分规定了土地综合承载力评价的原则、内容、程序、指标方法和成果要求，适用于国家和地方土地综合承载力评价工作；地质部分规定了地质环境承载力评价的技术要求。各省级、市级、县级国土资源行政主管部门可依实际需要，在不与本技术要求相抵触的前提下，制定相应的省级、市级、县级土地综合承载力评价技术细则——本文件是当时国土部门推进"双评价"（资源环境承载力评价）工作的技术依据，为后续国土空间规划编制中资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价奠定了技术框架。

定位与任务

土地综合承载力是指：在一定空间区域内，一定的社会、经济、资源、生态、环境条件约束下，区域土地资源所能支撑的最大国土开发规模和强度——"约束条件下的最大开发规模"是承载力概念的操作化定义（不是绝对上限，而是特定经济社会资源环境条件下可支撑的开发强度）。评价定位：土地综合承载力评价是国家出台土地调控政策的重要依据，也是编制各级土地利用总体规划、国土规划等空间规划的必要基础性工作，可为规划方案的形成及合理性评判提供重要支撑。基本任务：在区域资源禀赋、生态条件和环境本底调查等基础上，通过识别国土开发的资源环境短板要素，开展综合限制性和适宜性评价，判定区域土地综合承载状态，提出区域土地综合承载力提升对策——"找短板→评状态→提对策"的任务主线。

评价原则

科学性。 从实际出发，在分析区域土地利用的压力和限制性的基础上客观评价区域土地综合承载力，为决策提供科学依据。协调性。 土地与人口、经济、社会、资源、生态环境要素一道共同构成区域国土空间利用系统，评价应当全面考虑经济社会发展和生态环境保护战略，并与相关规划和政策相协调。差异性。 在设计指标体系和选择评价方法时，除选取能反映土地承载力的共性指标外，还应参照区域的性质、功能定位与发展目标，充分考虑区域的特殊性（不同区域功能定位不同、评价侧重点不同）。层次性。 土地综合承载力的评价对象是一个复合系统，评判体系应是一个包含目标层、系统层、要素层、指数层、指标层等的多层次体系。动态性。 土地综合承载力水平与经济社会发展、科学技术进步、要素空间流动等因素息息相关，具有动态特征，开展评价时应选择一些具有动态性的指标反映承载力的动态变化。可行性。 评价方法和指标体系应操作可行（数据可获得、方法可操作、结果可应用）。

评价程序

评价按八步程序开展：明确评价单元与底图（确定评价的空间范围、单元划分和基础底图）；收集资料与数据整理（收集土地利用、资源禀赋、生态环境、经济社会数据并整理建库）；剖析资源环境突出问题（识别区域土地利用的主要矛盾和资源环境制约因素）；划分资源环境类型区（按资源环境条件和问题类型划分评价分区）；开展基础评价（按指标体系进行单要素和综合评价——见附录B基础评价方法）；进行修正评价（在基础评价基础上按区域特殊性和动态因素修正——见附录C修正评价方法）；分析承载状态空间差异（分析承载状态的空间分布格局和差异）；提出承载力提升对策（针对超载和临界区域提出对策建议）。

成果要求与成果应用

成果要求。 成果形式（评价报告、图件、数据）；报告内容（区域概况、评价方法与指标、评价结果、承载状态分析、对策建议）；图件要求（承载状态分布图、短板要素识别图等图件的图式规范）。
成果应用。 应用方向——土地综合承载力评价成果应用于土地调控政策制定、土地利用总体规划和国土规划编制（为规划方案的形成及合理性评判提供支撑）、国土空间开发格局优化等；层级要求——国家、省、市、县分级应用（不同层级评价精度和应用重点不同，上级成果指导下级、下级成果支撑上级）。

地质部分要点

地质部分规定地质环境承载力评价的技术要求：在区域地质环境条件调查基础上，评价区域地质环境对人类活动的承载能力——主要包括地质环境条件（地形地貌、地层岩性、地质构造、水文地质条件）、地质资源（矿产资源、地下水资源、地热资源）、地质环境问题（地质灾害——滑坡崩塌泥石流地面塌陷、地下水超采、水土流失、土壤污染等）等方面；评价方法同样遵循“基础评价+修正评价”的程序，评价成果为国土空间开发的地质环境约束提供依据（哪些区域不宜高强度开发、哪些区域存在地质灾害风险需规避）。

知识点总结

"约束条件下最大开发规模“的承载力定义。 承载力概念在国土管理中的操作化定义是”特定社会经济资源生态环境条件约束下区域土地资源能支撑的最大国土开发规模和强度"——承载状态=开发规模与承载能力的对比（开发规模超过承载力即超载、接近则临界、低于则有余量）；约束条件（资源禀赋、生态条件、环境本底）是承载能力的基础，开发活动是压力——"压力-状态-响应"的承载力评价逻辑贯穿本文件（识别短板要素→评价限制性和适宜性→判定承载状态→提出对策），为后来国土空间规划"双评价"（资源环境承载力评价+国土空间开发适宜性评价）提供了技术蓝本。
"共性指标+区域差异"的指标体系设计。 承载力评价的指标设计原则（差异性）体现普适与特殊的平衡：共性指标（反映土地承载力的普遍因素——土地资源、水资源、生态环境、社会经济等各要素指标）保证不同区域评价结果可比；区域性特殊指标（区域性质、功能定位、发展目标——粮食主产区侧重耕地保护指标、生态功能区侧重生态约束指标、开发区侧重开发强度指标）保证评价贴合区域实际——"共性保可比、特殊保适用“的指标体系设计原则，也是本文件强调”各省级市县可制定细则"的原因（在统一框架下允许区域细化）。
"基础评价+修正评价"的两步评价法。 评价程序的核心是两步评价：基础评价（按统一指标体系进行单要素和综合评价，形成区域承载力基础评价结果——评价的“基本盘”）；修正评价（在基础评价基础上，考虑区域特殊性、动态因素和突出问题进行修正——如生态敏感区修正、动态变化修正、突出问题加严）——"先基础后修正"既保证评价方法的统一规范，又允许按区域实际灵活调整，是承载力评价方法科学性与可行性兼顾的设计（附录B、C分别给出两步方法）。
"找短板-划区-定状态-提对策"的政策应用链。 本文件的价值不仅在于评价方法，更在于政策应用链：剖析资源环境突出问题（找短板要素——承载力受短板要素制约）、划分资源环境类型区（分类施策的基础——超载区、临界区、余量区）、分析承载状态空间差异（空间格局——哪里超载哪里有余量）、提出承载力提升对策（对策建议——超载区域控强度、余量区域优布局）——"评价成果→空间管控"的转化路径，使承载力评价从技术工作上升为国土空间管控的政策工具（土地调控政策、规划编制、开发格局优化的依据）。

适用读者

本文件适用于自然资源（国土）管理部门（承载力评价组织和成果应用），国土空间规划编制单位（规划中的承载力评价和适宜性评价），地质环境调查评价单位，土地资源调查评估机构，以及高校土地资源管理、城乡规划、地质环境专业师生。

文件获取

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